2016年5月，国务院印发了《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》（国发﹝2016﹞28号，以下简称《国发28号文》）。为帮助理解掌握文件精神，从以下三个部分对文件进行解读：一是文件出台背景，二是总体定位，三是文件核心要义，四是如何贯彻落实。
一、文件出台背景
制造业是国民经济的主体，是实施“互联网+”行动的主战场。党的十八大以来，党中央国务院围绕制造业、互联网、“大众创业、万众创新”提出了一系列新理念、新思想、新战略，先后出台了《国务院关于印发〈中国制造2025〉的通知》（国发﹝2015﹞28号）、《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发﹝2015﹞32号）、《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发﹝2015﹞40号）等重大战略和政策，部署了建设智能制造工程、“双创”示范基地、专项资金支持等重点工作。围绕推进制造业与互联网融合发展，习近平总书记指出，要着力推动互联网与实体经济深度融合发展，以信息流带动技术流、资金流、人才流、物资流，促进资源配置优化。李克强总理多次强调，“中国制造2025”的前途就在于“+互联网”，“互联网+双创+中国制造2025”，彼此结合起来进行工业创新，将会催生一场“新工业革命”。按照党中央国务院领导指示，工信部起草并推动出台了《国务院关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》（国发﹝2016﹞28号），就是立足于制造强国战略目标，响应推进供给侧结构性改革这一重大决策，应对经济发展新常态这一最大特征，按照创新、协调、绿色、开放、共享着五大发展理念的要求，统筹推进“中国制造2025+互联网+双创”，加快制造强国建设，作出的前瞻性、战略性部署。
（一）国家战略层面，各国积极部署制造业互互联网融合发展。
从社会发展史看，人类经历了农业革命、工业革命，正在经历信息革命，以互联网带动的信息技术应用更是方兴未艾。在制造业领域尤为突出，柔性制造、网络制造、绿色制造、智能制造、服务型制造等日益成为生产方式变革的重要方向。
早在20世纪80年代末，欧美日等发达国家就已经认识到信息技术的重要作用，开始在制造业与互联网融合发展领域着手布局，开展智能制造相关研究。比如，1989年日本就提出智能制造系统，并在1990年倡导“智能制造系统”国际合作研究计划， 吸引美国、加拿大、澳大利亚等发达国家参与，该计划共投资10亿美元，对100个项目实施前期科研。美国从2011年开始实施先进制造伙伴计划，意在将互联网等信息通信领域的突出优势，与材料、工艺、装备等工业领域既有优势相结合，推动新一代制造技术与制造模式的创新与应用，重塑全球制造领先优势。美国产业界提出工业互联网，力图打造工业企业和IT企业的跨界联盟，探索以数据为核心的工业智能化发展路径。德国在2013年正式提出工业4.0战略，强调把先进信息通信技术应用到制造领域，推动制造业加快智能化转型。此外，英国的高价值制造，法国的新工业法国，日本的机器人新战略，韩国的IT融合发展战略等，无不将制造业与互联网融合发展作为重要着力点。
（二）企业发展层面，制造业与互联网融合发展，已成为转型发展的重大举措。比如，2012年美国GE在印度普钠投资建设了一家高度数字化、柔性化的“多模式工厂”，把设计、产品工程、制造、供应链和分销整合成一个有凝聚力的智能数字链接，对机器和产品间流动的庞大数据进行分析优化，经过智能化设计后能够同时生产航空发动机、发电设备和油气生产设备及其零部件，显著提升了个性化定制产品的生产效率。德国西门子应用数字工厂解决方案建设的安贝格电子工厂，通过数字化手段贯穿产品设计、生产规划、工艺规划、生产执行和服务等全流程，一分钟之内即可完成产品和工序更改，产品不合格率从20年前的百万分之六百降低到百万分之十二，在场地不增加面积的情况下，生产效率提高了8倍。大连创客空间利用互联网平台，对我国东北地区3万泰机床的数据进行收集，让生产者和消费者更好地对接，实现机床利用率的提高；并集合线上创客的技术专长，研发出了机床虚拟仿真加工系统和解决方案，可对机床进行智能改造。中信重工、胜利油田、海尔、荣事达、宝钢等大企业在激发内部员工创新潜力加快融合创新步伐方面取得了突出成效，以荣事达为例，依托家电核心业务，打造“智能家居全价值链双创”平台，扶持创业创新项目以公司“智能家居”产业链为中心开展融合创新。2014年年，荣事达孵化了14个项目，实现了100%成活率，实现了提升企业资源利用效率和加速创业创新成果孵化的双赢。又如，宝钢围绕热轧工厂，重点在物流自动化、热轧生产过程微数据感知等工业大数据先进应用开展创新，产线稳定性和灵活性得到提升、制造成本得到有效降低。
二、总体定位
（一）三个文件的关系。
2015年5月，国务院发布的《中国制造2025》，对制造强国战略做了一个全面安排和部署，随后又发布了《积极推进“互联网+”行动指导意见》，2016年5月，国务院印发了《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》。这三个文件，构成了制造强国战略的一个政策体系。三个文件之间的关系，《国发28号文》是贯彻落实“中国制造2025”、建设制造强国和网络强国的重要举措，是推进供给侧结构性改革，实现经济提质增效的现实选择。
（二）《国发28号文》总体定位。
《国发28号文》总体定位是把制造业、“互联网+”和“双创”紧密结合起来，通过创新发展思路、模式、业态，培育产业发展新生态，打造经济发展的新动能。
一是体现发展的新理念。牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深刻认识制造业转型升级以及制造业与互联网深度融合，在激发创新潜能，重构生产体系，引领组织变革，高效配置资源等方面突出作用。以激发制造企业创新活力，发展潜力和转型动力为主线，深入推进制造业与互联网融合，充分释放“互联网+”的力量。发展新经济，加快推动制造业转型升级，不断提升中国制造竞争的新优势。
二是坚持问题导向。在文件的制定过程中，工信部究了国际制造业与互联网发展的规律特征，梳理了当前制约我国制造业与互联网融合发展的问题以及问题背后的形成原因。大家都注意到，我国互联网在消费领域的融合，尤其是电子商务等方面走在了世界前列，但在实现价值创造的制造环节等方面，互联网的应用步伐亟待加快，迫切需要发挥互联网集聚优化各类生产要素资源的优势，构建新的生产组织体系和发展模式。
三是突出融合重点。我国经济保持中高速增长，迈进中高端水平必须要有基本依托。这个基本依托就是形成大众创业、万众创新的新动能。制造业是“双创”的主战场，大型制造企业是“双创”的重要力量。《指导意见》把支持大型制造企业“双创”平台建设作为发展重点，主要考虑是通过积极搭建支撑制造业转型升级的各类互联网平台，汇聚整合制造企业、互联网企业等“双创”力量和资源，带动技术产品、组织管理、经营机制等创新。提高供给质量和效率，激发制造业转型升级的新动能。
四是强化融合支撑能力建设。通过深入研判全球新一轮科技革命和产业变革趋势，《国发28号文》）从抢占产业竞争制高点，打造产业发展生态系统的角度出发，强调要提升支撑制造业与互联网融合发展的三个能力，即提升基础技术、系统解决方案、安全保障等支撑能力，尤其强调要加快自动控制与感知关键技术，核心工业软硬件、工业互联网、工业云和智能服务平台等四类新型基础能力和平台设施建设。工信部把它概括为“一硬、一软、一网、一平台”。这既是我国工业2.0补课，3.0普及的现实需要，也是支持我国实现工业4.0示范发展的客观要求。
三、文件核心要义
（一）总体要求
1、指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照国务院决策部署，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以激发制造企业创新活力、发展潜力和转型动力为主线，以建设制造业与互联网融合“双创”平台为抓手，围绕制造业与互联网融合关键环节，积极培育新模式新业态，强化信息技术产业支撑，完善信息安全保障，夯实融合发展基础，营造融合发展新生态，充分释放“互联网+”的力量，改造提升传统劢能，培育新的经济增长点，发展新经济，加快推劢“中国制造”提质增效升级，实现从工业大国向工业强国迈进。
2、基本原则
坚持创新驱劢，激发转型新动能；
坚持融合发展，催生制造新模式；
坚持分业施策，培育竞争新优势；
坚持企业主体，构筑发展新环境。
3、主要目标
到2018年底，制造业重点行业骨干企业互联网“双创”平台普及率达到80%，相比2015年底，工业云企业用户翻一番，新产品研发周期缩短12%，库存周转率提高25%，能源利用率提高5%。
到2025年，制造业与互联网融合发展迈上新台阶，融合“双创”体系基本完备，融合发展新模式广泛普及，新型制造体系基本形成，制造业综合竞争实力大幅提升。
（二）主要任务（7项）
| 主线 |
主要任务 |
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| 创新活力 |
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| 转型动力 |
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| （四）培育制造业与互联网融合新模式：网络化协同制造、个性化定制、服务型制造 |
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| 发展潜力 |
（五）强化融合发展基础支撑：“新四基” |
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| （六）提升融合发展系统解决方案能力：有需求、有市场、有路径、有劢力 |
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| （七）提高工业信息系统安全水平：建机制、建平台、建中心 |
概括起来讲就是：围绕一条主线，建设二类平台，培育三种模式，提升三个能力，加强七项保障。
1、围绕一条主线：
以激发制造企业创新活力、发展潜力和转型动力为主线。
2、建设两类“双创”平台（“双创”平台是深化制造业与互联网融合的重要切入点 ）：
打造制造企业互联网“双创”平台，组织实施制造企业互联网“双创”平台建设工程，支持制造企业建设基于互联网的“双创”平台，加快构建新型研发、生产、管理和服务模式。
推动互联网企业构建制造业“双创”服务体系，组织实施“双创”服务平台支撑能力提升工程，支持大型互联网企业、基础电信企业建设面向制造企业特别是中小企业的“双创”服务平台。
3、培育三种融合发展模式：
第一：基于互联网的网络化协同制造平台，可打破地域限制，通过更加灵活、更有效率的方式聚集资源，实现企业内部以及企业之间研发设计、生产制造的协同共享。（比如：中国商飞实现了全球协同网络平台环境下的产品研发制造。）
第二：传统产品将被具有感知、存储和通信功能的智能产品所取代，消费者正成为深度参与生产制造全过程的产销者,传统的大批量集中生产方式加快向分散化、个性化定制生产方式转变。（比如：青岛红领集团引领服装个性化定制模式。）
第三：在市场竞争日趋激烈、生产要素成本不断攀升、供需对接日益便捷等因素作用下，制造本身在制造业产品附加值构成中的比例越来越低，增值性服务逐渐成为企业竞争的新焦点。（比如：三一重工已为全球超过10万台设备提供实时监测和远程运维服务。）
我国基础材料、基础技术、基础工艺、基础零部件（简称“四基”）产业基础相对薄弱。《中国制造2025》专门提出开展“强基工程”。制造业“新四基”：
①“一硬”（自动控制和感知）
智能的感知和处理，要有高性能、低成本、高可靠的传感器和处理器作为硬件支撑
②“一软”（工业核心软硬件）
既包括传统的研发设计软件、管理软件、车间执行系统软件，也包括智能制造的操作系统
③“一网”（工业互联网）
建立一个高可靠的、低延时、安全的，连接物和物的互联网
④“一平台”（工业云和智能服务平台）
所有数据最终都会汇集到工业云和大数据智能服务平台。
4、提升三种基础支撑能力：
提升基础技术支撑能力，加快自动控制与感知关键技术、工业云与智能服务平台、工业互联网等制造新基础建设。
提升解决方案支撑能力，面向重点行业智能制造单元、智能生产线、智能车间、智能工厂建设，培育一批面向重点行业的系统解决方案提供商。
提升安全保障支撑能力，实施工业控制系统安全保障能力提升工程，健全完善工业信息安全管理等政策法规和标准体系，开展安全保障试点示范。
制造业与互联网融合发展，催生了“按需经济”。“按需经济”三个特点：服务即时性、个性化（通过软件均可得到实时响应，只有想不到，没有做不到）；闲置资源再利用(支持发展共享经济，鼓励个人闲置资源有效利用。创新监管方式，完善信用体系。满足不同主体多样化的绿色消费需求。大批国内共享经济模式的创业企业将迎来发展热潮），服务平台智能化（提供精准服务，从“供给侧”和“需求侧”两方面为经济增长提供新动力）。
（三）保障措施
共7项：
一是完善融合发展体制机制
二是培育国有企业融合发展机制
三是加大财政支持融合发展力度
四是完善支持融合发展的税收和金融政策
五是强化融合发展用地用房等服务
六是健全融合发展人才培养体系
七是推动融合发展国际合作交流